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代表辞职制的三个法理思考

时间:2018-01-01 12:12|本文来源:官方 |作者:普洱人大|点击数:

代表辞职,是指人大代表在任职期间自动请求终止自己代表职务的行为。我国各级人大代表法定的任期为5年,自人大代表被依法选出并被确定代表资格有效之日起,到新一届人民代表大会第一次会议召开之日止。在代表任期内,有几种原因可能导致代表辞去职务,如工作调动、因身体原因不能履职或由于违法、失职引咎辞职等。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第41条第2款规定:代表“辞职被接受的”,其代表资格终止。此外,《选举法第49条规定:“全国人民代表大会代表,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州的人民代表大会代表,可以向选举他的人民代表大会的常务委员会书面提出辞职。县级人民代表大会代表可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出辞职,乡级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职”。代表辞职虽有法可依,但相关规定却显得过于原则、简单,缺乏操作性,因而在实践当中对如何执行代表辞职尚处在一个探讨与摸索阶段。

自1999年湖北省襄阳市试行“人大代表辞职制度”以后,浙江宁波、湖南溆浦、江苏常州、福建晋江、山东即墨、成都金牛等许多地方纷纷效法,一时“人大代表辞职制度”成了一个热门话题,论者纷纷。就我市情况来看,镇沅县于2004年颁布了《镇沅彝族拉祜族自治县县、乡(镇)人民代表大会代表辞职办法》,尝试以制度形式规范代表辞职,之后有多个县(区)相继建立了代表辞职制度,在代表辞职规范化之路上做了有益探索。基层的经验虽然鲜活确实,但毕竟着眼细微,无法有效解决代表辞职制度在宏观的法理层面上的一些缺陷,而该缺陷的存在始终成为代表辞职制度在基层生根发芽,但无法遍地开花、结成硕果的症结所在,该法理层面的冲突包括:

自愿和强制

中国社科院选举制度研究专家史卫民认为,人大代表由选民选出,一个最重要、最基本的原则是,不能用第三种外力强迫代表辞职。“人大代表人民选,人大代表为人民”这一共识,不仅浸润着先进的民主选举文化,也是对《宪法》、《组织法》、《选举法》、《代表法》关于人大代表产生和职责等法律条款的朴实诠释,同时也成为代表辞职制度最核心的反对力量。仔细考量全国各地的代表辞职制度,虽在微观细节上有所迥异,但都或多或少、或显或隐表达出对“辞职”一词的扩张性理解——把第三方强制力下的被动行为也当作是“辞职”。法律意义上和一般语法意义上的“辞职”,显然是一种自愿行为,主动行为,不带任何的勉强,不受第三者的支配或劝说,不受外来压力的干扰。而各地试行的“人大代表辞职制度”,一般来说分这么几个步骤:1、先由人大常委会人相关工作机构根据代表变动情况,提出需要辞职的代表名单;2、提交人大常委会主任会议讨论,(有的地方还要向同级党委报告);3、由组织出面向人大代表提出辞职建议,建议时还辅以思想政治工作;4、代表根据组织要求提交辞呈。这种做法看似代表自愿,实际是由组织决定的,有自愿之形,而无自愿之实。实践也证明了这一点:凡是接到组织辞职“建议”的人大代表,没有一个不接受的。某地“主动”辞去人大代表身份的政府官员在接受记者采访时明确表露对“被辞职”一事虽不情愿,但迫于压力还是“服从”了。这种做法,是“辞职”还“辞退”显然大有争议。

法理学有一个一般性原则:公权力——法无授权不可为,私权力——法无禁止则自由。建议人大代表辞职是一种典型的公权力,要行使这项公权力,必须有宪法和法律的授权,而《宪法》第一百零四条和《地方组织法》第四十四条在规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的职权时,并未规定县人大常委会有要求和建议县人大代表辞职的权力。因而,以组织形式要求代表辞职很容易受到违反法理、越权滥为的指责。

行政规则与选举规则

人大代表辞职制度出现后,有论者认为这对一些不作为的代表敲响了警钟,有利于加强代表为选民服务的责任感,体现了“民本思想”。“这恰恰是违背了民本思想。”一位专家分析说,欢呼者们没有看到,大多数地方出台这项制度的真实动机,并不是首先针对不作为的代表,而是为了解决代表结构和官员的代表身份问题。更重要的是,一个代表合不合格、该不该辞职,应该由谁来确定?在几乎所有的辞职制中,都是组织力量在发挥主导作用,这与自下而上的选举规则、与代表由选民决定的规则产生了根本冲突,是对选民意愿的漠视。有专家认为,虽然人大实行辞职制的初衷是好的,但是操作方式似有以行政规则取代选举规则之嫌:县乡级人民代表是选民选出来的,辞不辞职应当取决于代表的自觉以及选民的意愿,这是选举规则决定了的,如果中间夹杂了行政意愿和手段(包括组织谈话,建议辞职等),过分强调行政干预,就破坏了自下而上的选举规则,把人大代表这样一个选举出来的职务变成一个任免的职务。“这些措施反映了目前一些施政者和评论者对于选举文化和选举概念仍有重大的误解。”基于此,人民日报也发表了评论《人大代表辞职怎能强制》,指出“这种做法有人大工作行政化之嫌”。

另有专家认为:“人大出台这样一个制度,目的是想对人大代表这种公权进行限制,虽然有良好的愿望及一定的合理性,但这事做得做不得,不是看你的主观愿望,而是看法律依据何在。”她说,代表既然是选出来的,那么他不当代表也应当由选民来决定(代表自己不想当除外),权力来源于哪里就还原于哪里。我国的宪法和代表法等三个大法没有明确授予任何一个部门告诫代表并建议代表辞职的权力,连人大自身也没有这个权力。这种制度,往好处讲,客观上它是在用行政观念塑造代表组织;往坏处讲,它有可能给一些政府官员随意改变代表权力提供了便利。

在代表辞职制度的运行中,是以尊重选民意愿为核心内容的选举规则还是“工作需要”为名目,以组织建议为强制的行政规则在起决定作用,这同样是推行代表辞职制度需要思考的一个法理问题。

制度创新与权宜之策

支持建立有行政和组织力量介入的代表辞职制度的观点认为,在法律规定的代表罢免程序难以或无法启动的现实面前,由组织部门“建议”那些“因工作需要”推荐并当选为人大代表,又因“工作需要”而调离原单位、不能正常履行代表职务的领导干部辞去代表职务的做法,体现了设计者力图突破现行体制的一番良苦用心,不失为一种便捷、有效的办法。这种做法一旦形成制度,并得以推广,一方面可以破解当前人大面临的某些工作性难题,另一方面也向社会传达了这么一个信息:人大代表应当密切联系选民,积极履行代表职责。这对于增强代表的履职意识,纯洁代表队伍,优化代表素质,进而延伸至对“不作为”代表的处理,具有积极意义。同时该观点也认为,在我们现行的人大代表选举安排上,有相当数量的代表是根据“工作需要”,由党委组织部门安排当选的。而当其工作发生变动,这个前提不存在了,辞去代表职务,把这个职务让给另一位“工作需要”的人,便是理所当然的了。因此,让“官员代表”辞职,是“当前地方人大代表选举制度的延续,和对选举制度设计缺陷的一种补充、完善”。

对以上观点,有论者认为这种所谓的“创新之举”实际是“权宜之策”,从一开始就表达了这样的尴尬:人大代表只是作为一个“标签”,一件“随赠品”,给那些“工作需要”的官员,而一旦工作不再“需要”了,这一“赠品”也随之收回。这同样也表达了法理思考的尴尬:当某一制度认可或导致了某一种“尴尬”,那么该制度存在的本身,是否也就是一种“尴尬”?此种“尴尬”必然会引发更深层次的思考:在我们树立规则意识、推进法治化的过程中,我们所要战胜的敌人除了无规则、潜规则之外,是否还包括那些在之前的“法治进程”中由我们自己建立的“尴尬规则”?

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